潍坊科技学院马克思主义学院
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袁方成|何以引领:党建引领社区治理的机制创新——一个整体性框架
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发布时间:2024-06-26
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(本文转载自 思想曙光 公众号)

社区是社会治理的基本单元。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》 指出,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面,是统筹推进基层治理的重要原则。党的二十大报告指出,要加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理。抓基层、打基础,健全党组织领导下的社区治理体制机制,是实现基层治理现代化的必由之路。在治理现代化的推进过程中,思想观念的多元性、利益结构的复杂性和风险挑战的不确定性交织形成的复杂性治理图景不断呈现,资源、服务和管理的持续下沉需要把基层治理同基层党建深度结合起来,社区治理也不是简单地维护社会秩序,其要义和关键是把党的领导植根于基层,作为长远之计和固本之举,使党建引领基层治理的作用得到强化,机制创新在理论和实践的层面需要得到更高程度的重视和提炼。


何以引领:党建引领社区治理的现实命题

从党建引领社区治理及其机制创新的角度进行研究梳理,对于理解党建创新与基层社会治理关系,发挥党建引领的倡导、动员、整合与协调作用,打造基层社会治理新格局,推动实现基层治理体系与治理能力的现代化,具有较为重要的学理价值和借鉴意义。当前,关于党建引领社区治理的机制及其创新,主要有以下三种进路:

一是党建引领社区治理的理论逻辑。在社区治理的学理阐释中,国家—社会关系、治理理论或社会资本等是惯常被运用的理论工具。在中国特定的治理架构和环境中,作为治理核心的中国共产党却常被忽略。党的性质和宗旨,党的领导和执政地以及基层党组织的定位和作用,决定了在社会治理结构不断变化的背 景下,党建引领社区治理是必然选择,也是党建引领社区治理的理论逻辑。在此逻辑下,“一核多元” “一核多能”等治理结构成为当前党建引领社区治理的重要分析框架,强调中国共产党领导下的多方参与治理和多种功能创新。

二是党建引领社区治理的实践路径。党建如何引领社区治理,直接关系到社区治理的效率和效能。整体上,实践路径包括两种形式:嵌入式治理和整合式治理。党建通过组织体系嵌入和党员个体嵌入两个维度,实现对社区治理系统的赋能。“红色物业”是当前社区治理中党建嵌入的重要载体。整合治理则是指党凭 借其核心领导地位和动员整合能力,在整合社区治理资源和回应居民诉求等方面具有天然优势,从空间治理、网络融合、主体协商等路径,可以实现党组织对社区治理要素、空间和结构的整合。此外,集体行动、授权赋能等都能在一定程度上,概括党建引领社区治理的实践形态和路径。

三是治理机制创新的经验提炼。北京、上海、大连、武汉等地坚持在党建引领推动下积极创新社区治理机制,产生一批富有特色、成效显著、影响广泛的典型模式。如北京的“街乡吹哨、部门报到”主要是将执法主导权下放到乡镇,遇到难题由乡镇先“吹哨”,每有召唤,相关执法部门必须在30分钟内到达指定地点,从各自职责出发一起协商施策,做到“事不完、不走人”,在党组织的推动下,实现对行政力量、社会力量和居民群众力量的多维整合,解决基层治理悬浮化的困境。又如上海则通过党建引领,构建了以“区域化”为核心的治理体系。为解决社区治理资源不足的问题,社区党工委通过整合辖区资源,形成了区域化大党建模式,社区党工委重点吸纳驻区单位党组织负责人形成大工委体制,推进驻区单位党支部和社区党支部的双结对,并在党建网格化的基础上推进组团式服务群众工作。

既有研究或从实际案例出发,分析引领机制的可行性和操作环境,或从理论框架入手,探讨党建引领社 区治理的应然条件与基本对策,从多学科、多视角以及多方法来分析基层党建引领社区治理的机制及其创 新,提供了较有启发的借鉴,也呈现出进一步的讨论和拓展空间,特别是对于党建引领机制展开系统的归类 和内在逻辑关联的挖掘有待拓展。同时,对于引领机制创新的研究或从已有的创新经验出发,讨论创新的可行性,或采用“现状—问题—路径”的研究思路,讨论创新的方式和路径。而对机制创新的条件、环境以及创新后的保障和支撑等创新的深层逻辑,也需要有待深入的挖掘。


党建引领社区治理机制创新的整体性框架

习近平总书记强调,城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。党建引领社区治理是加强基层党建,巩固党的执政地位的实践路径。

党建引领社区治理是一项系统工程,不仅要夯实党的执政基础,更要构建起“一核多元”共建共治共享的生活共同体。从实践上看,党对基层社区动员和整合的运作形态发生了转变,即从注重基层党组织自身的组织建设和制度建设,转向日益关注党组织在完善社区治理结构和体系方面的功能发挥,关注党组织在社 区治理过程的引领作用及其治理效能。从理论上看,基于各地创新实践,“政党嵌入”“政党链接”“政党统合” 等政党中心话语逐渐流行起来,这明显有别于“国家—社会“二元关系经典理论,在基层社区治理场域形成了“政党—政府—社会”的三元治理格局。研究的关键是如何基于当前基层党建的理论研究和实证分析基础,跳出就党建谈党建的路径,整体把握党建在基层社区治理中的作用,对党建引领理论和实践问题予以充分的研究解释。

聚焦到党建引领社区治理的引领机制这一点上,可以从引领机制的体系化和机制创新的全过程路径两个维度来考虑。其中,引领机制的体系化涉及政治—组织—能力—制度等要素,而机制创新的全过程路径则涉及驱动要素—关键环节—能力支撑—制度保障等要点,由此可以构建党建引领社会治理机制创新的整体性分析框架。

具体而言,从党建引领基层治理的工作面向和政党统合功能有效结合出发,抽取出党建引领逻辑,并将党建引领划分为政治引领、组织引领、能力引领和制度引领四个方面,并进一步细化提炼其具体机制,展现上述四类引领工作的内在逻辑关联,其中政治引领是根本,统合组织、能力与制度引领,组织引领是前提,能力引领是支撑,制度引领是保障,从而构建党建引领社区治理的机制体系。

面对日益复杂的社区治理场景,党建引领社区治理需要持续发力,谋求创新,以更健全、更完善、更先进的治理体系和治理能力来回应人民对美好生活的向往。首先,要关注创新过程本身,其中重点是机制创新全过程 的驱动要素和关键环节。从使命型政党理论和党的百年治理经验出发,立足党建工作在社区治理中的基本面向,围绕新时代凸显的主要矛盾更替和政党自身的统合功能,以及治理现代化的现实目标诉求,挖掘出使命、经验、效能、需求四个驱动要素及其发展逻辑。通过实践经验透视党建引领社区治理机制创新的实践机理,即从政治、组织、能力与制度四个维度,来探讨党建引领社区治理机制创新过程中需要重点把握的关键环节。

机制创新不仅要注重创新过程中的要素和环节,还要注重创新全过程的能力支撑和制度保障,讨论创新何以可能。与创新过程相匹配的能力和制度是创新得以成功,党建引领社区治理得以不断完善的保障。从党自身的优势出发,充分发挥全面领导、组织枢纽、先锋模范、群众路线和自我革新的优势,将党建优势转化 为发展优势,党建活力转化为发展活力,具体研究全面领导与政党统合能力、协同联动与组织动员能力、先锋引领与示范带动能力、群众路线与基层服务能力、自我革新与治理驱动能力对推动党建引领社区治理机制创新的价值意蕴与实践逻辑,同时从功能强化、治理下沉、精准服务和激励保障四个方面建立起引领机制创新的制度保障。

党建引领社区治理

的机制体系

基层治理是国家治理的基石,而基层治理体系与治理能力现代化也是中国式现代化的基石。党建引领社区治理,需要系统化推进城市社区党建工作,在把党的基层组织嵌入社区治理主体的基础上,依托响应的组织机制,组织并动员社区居民、相关的市场组织与社会组织等参与治理过程,统筹性挖掘、凝聚和调配社区治理资源,达到社区共建共治的目标。

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出,要坚持和加强党的全面领导,要以增强基层党组织政治功能和组织力为关键,以改革创新和制度建设、能力建设为抓手,建立健全基层治理体制机制。由此,从政治—组织—能力—制度四个维度出发,可以构成党建引领社区治理的机制体系。

(一)夯实治理根基的政治引领

党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在基层治理中,党的方针、政策都需要基层党组织来传递和落实,只有坚持政治引领,才能实现党的集中统一领导,才能保证基层治理方向不乱,旗帜不倒。基层党组织直面群众,对于群众的价值引导和示范带动具有重要意义,要发挥党组织的领导作用和党员同志的先锋模范作用,做好党和群众之间的桥梁,确保党的意志得到贯彻,也确保民众呼声等让党组织听到。政治引领对于其他三类引领机制来说,具有统领和指导作用,是保证其他机制方向正确,运行规范的基本前提。

具体来说,主要包括决策议事机制、宣传引导机制、权威塑造机制以及示范带动机制四大机制。在社区治理中,既要广泛听取群众意见,也要严格贯彻党的意志。因此,决策议事机制是在党的领导下,带动居民群众表达居民诉求,参与社区治理的重要途径,这一机制对于多元共治中搁置分歧、汇聚力量具有重要作用。基层党组织要找好宣传阵地,把握宣传重点,将党的正确主张和思想宣传好,做好群众和党组织的桥梁。

(二)激发治理活力的组织引领

中国共产党具有严密的组织网络,截至2022年底,中国共产党共有党员9804.1万名和基层党组织506.5万个,这是党建引领社区治理的组织优势,能够快速地组织党员和发动群众参与到社区治理当中。提升党的组织力,是马克思主义执政党的鲜明特征,是中国共产党的历史传统,更是强化党建引领社区治理的内在要求。

党建引领社区治理,首先要将党组织建设成基层战斗堡垒,保证党组织的有效在场,才能构筑发挥组织能量的基础。党员是党组织的基本单位,将党员组织起来,激励党员发挥先锋模范作用,有效增强基层组织的凝聚力,塑造党组织在社区中的领导能力。其次,是要社区内其他组织主体组织起来。党组织要加强对其他主体的培育和扶持,主动引导多元主体参与社区治理,同时要注意避免党组织兜底,党组织包办等错位行为,为社会组织的孵化、培育、成长、发展留下足够空间。最后,要将居民组织起来,社区治理就是将以人民为中心的理念践行落实的最后一百米,但是,党政组织不是也不能全能治理,关键是要将居民组织起来,也就是增能居民,构造良好的外部环境,提供必要的资源支持,在居民主体性的建构与发挥中推动社区参与。在居民广泛参与的基础之上,政府政策、社团服务才能够有效落地,精准对接。

结合基层实践,组织引领机制包括党员下沉机制。辖区内的党员同志是最好的治理资源,积极动员党员下沉社区一线,发挥各自优势,参与社区治理,这是对治理资源的整合与运用。培养选拔机制,无论是社区还是农村,人才缺乏是治理现代化中面临的重要问题,通过党组织的培养和吸纳,有利于为社区留住人才。一是多元参与机制,企业、社会组织、行政部门等都可以是社会治理的参与者,通过建立完善的参与机制,让各方主体参与到社区治理的全过程,真正做到共治共享。二是协同共建机制,建立共建渠道,让各类市场主体和社会主体有渠道、有效率地共同参与到社区公共空间改造、公共资源利用等方面,在共建中共享治理成果。

(三)发挥功能优势的能力引领

党的十九大报告指出,要加强党的长期执政能力建设。党的长期执政能力与基层治理能力具有紧密的联系,且都以党建引领为基础。一方面,基层治理中风险防控和社会稳定的水平都是治理能力的直接体现,进而关系到党在基层的领导地位。另一方面,党的长期执政需要党组织高瞻远瞩,做好长远规划,提前预判形势,这体现了党建引领的能力,进而也决定了基层的治理难度和治理水平。发挥引领能力、优化引领方式, 以能力提高实现功能升级,实现党组织领导下的社区政治、经济、社会、文化和生态功能全面提升。

党组织的能力引领具体到社区治理,就是要提高议事协商能力、动态管理能力和组织动员能力。能力引领就是要通过议事协商机制、动态管理机制和组织动员机制来发挥基层党组织的功能优势,从而实现党的领导和社区自治、社会共治的有效结合,引导和培育社区自治力量的成熟发展,让党组织的角色从资源主导者转变为供需对接者,为社会自治力量增权赋能。

(四)提升治理规范的制度引领

制度引领是其他三类引领机制的重要保障,充分激发治理结构的功能作用,需要建立健全制度体系。强化制度引领建设,使基层党建制度与基层治理机制有机衔接、良性互动。首先要加强党建工作标准化建设, 严肃基层党组织的工作纪律,规范工作流程,制定工作标准,提升组织制度化水平和工作专业化水平。有效耦合党组织的政治逻辑与社区治理的行政逻辑,形成党组织内的科层机制与社会组织等主体的社会机制联动发展,以软性方式来协调刚性约束,提升党组织在基层治理中的协调能力。厘清组织边界,防止党组织表面创新内卷化,实则缺位、以党建代治理的错位、包揽社区事务的缺位等情况。构建社区协同监督体系,强化体制内自上而下督察,加强对基层党组织的治理效果考察,强化社区内其他组织的联动监督,通过开展广泛 的群众监督,促进党组织履职尽责,切实担起党建引领社区治理的责任。

建立制度引领机制,是社区规范治理的必然要求,展开来看,要建立责任清单机制,让社区的每一项事 务都有人可找,有据可查;建立监督考核机制,鼓励社会监督,创新监督方式,解决纪检监察的“最后一公里”,杜绝群众身边的“微腐败”;建立衔接联动机制,长期以来,部门、组织之间的壁垒是治理低效的重要因素,通过建立部门联动和组织衔接机制,让各部门资源得到整合,降低沟通成本,提高治理效率。制度引领就是要在党组织的领导下,以制度来解决各类治理难题和痛点,以制度来规范办事程序,提高治理效率。

机制创新的核心议题与关键要点

立足新时代社区治理主要发展目标,针对社区治理现实情境,以实现社区居民美好生活为中心工作,将党建引领的抽象维度具化为操作性治理机制,在组织和社区之间建立连接通道,使其有效嵌入社区治理的 现实场景中。引领机制体系的建立,是基层党组织克服“党建悬浮化”的重要环节。需要注意的是,在这一过程中,要避免以党建代治理的治理偏向,党建引领并不是党包办一切,引领机制需要建立在相应的治理目标基础之上,在保证党组织的核心领导和政治、组织功能发挥的前提下,为社区其他主体创造发挥空间,从而实现机制的双向建构作用,进一步理顺政党、国家、社会的关系,提升党建引领的实效,亦推进基层治理现代化目标的实现。

(一)打造源动力:机制创新的驱动要素

以党建引领基层治理,不断强化党组织在社区治理中的核心领导地位,是中国共产党因应新时代社区治理结构变化而主动采取的变革方式。在这一转换过程中,必然要创新党建引领社区治理机制,推动党建逻辑与治理逻辑有效耦合,党建与社区治理深度融合。基于党的自我革命与社区治理结构新变化的发展形势,本文从政党使命、治理经验、治理效能、回应需求这四个方面对党建引领社区治理机制创新的驱动要素进行分析。

中国共产党具有使命型政党的典型特质,强烈的历史使命感和时代责任感是党推进现代化建设的动力源泉。基层社区的定位转向,使执政党日趋强化城市社区所承担的国家治理与政党执政的使命任务。基层党组织是实现政党使命的载体,其内生性的使命责任感是密切结合党的领导与社区治理的关键源泉。从历史的维度,党在领导我国革命、建设与改革的百年历程中,对社会基层治理理论与实践持续探索,形成了一条以党的领导为根本的特色鲜明的发展脉络,积累了丰富的治理经验,为新时代党建引领基层治理机制创新奠定了坚实的基础。

在基层党建层面,其目的除着眼于提高组织的政治功能和组织功能外,更重视将党的制度优势转化为基层的治理优势,将党组织的治理效能转化为基层治理效能,即将党组织的组织资本在社区场域内形成组织力量,因此,效能的提升与转化成为党建引领社区治理机制创新的重要前提。特别是在新时代社会主要矛盾转化、社区居民需求多样化的背景下,党建引领社区治理还面临着共识不足、“党政行动强,社会参与弱”、党建悬浮于治理之上、“党建引领创新形式化内卷化”等现实问题,破除这些结构性矛盾,这为党建引领社区治理机制创新提出了新的要求。

(二)破除中梗阻:机制创新的关键环节

党建引领这一制度安排是由基层在社会治理上长期摸索所形成的产物,并逐渐得到宏观政策确认,纳入社会治理制度设计全局性安排之中,在国家推动下进一步在基层探索与创新。但党建引领并不是一项静态安排,其面对的是灵活多变的复杂治理情境,在建构治理网络的过程中还存在着机制联结薄弱、行动能力欠缺、制度设计不畅等梗阻。立足于丰富的地方实践,通过各地经验探索来透视党建引领社区治理机制的创新机理,探讨创新过程中需要重点把握的关键环节,以此打通构建机制体系,编织治理网络中的梗阻。

首先要强化形塑党组织在基层的权威地位。基层党组织在社区场域中的领导权威与治理能力是把国家和社会治理的制度优势转化为社区治理绩效的根本路径,因此,党建引领首要便是在社区内塑造治理权威,在政治心理层面上强化社区居民的认同,夯实执政根基。其次是优化基层组织结构。由于历史惯性和路径依赖,社区组织体系与运行机制存在较浓的行政化色彩,需要打通梗阻,搭建起党建引领下的社区治理平台,建立完善组织间链接纽带,实现党建引领在纵向上的延伸和横向上的拓展。同时,构建资源整合体系,立足党组织在社区中的核心地位,发挥联动枢纽功能,整合党政、市场、社会资源,形成开放共享、多元互补的资源配置格局,将各类组织有效串联起来,进一步为提升服务提供精准度和流畅度。

此外,也需要完善党建引领制度,党建引领社区治理一个核心要点在于通过内生性力量激活组织网络,而不能单纯依仗上级党组织,依靠外在力量注入来推动实现,即要充分强化基层党组织的功能,并取得社区多方主体充分认同,在此基础之上,建立并完善党建引领社区治理规则,寓内生活力于党建引领这一根本秩序之中。

(三)善用工具箱:机制创新的能力支撑

中国共产党是一个具有创新历史传统的政党,在建党百年的奋斗历程中,中国共产党紧握时代脉搏,因 应形势变化,主动调整体制机制,引领社会的深刻转型发展。这一创新来源于党自身的理论品质和先进本质,依托于党强大的政党能力。

根本上,基层党组织兼具科层性和社会性两重属性,其核心地位既有来自上级党组织的增权赋能,亦有来自居民的认同与拥戴。党的全面领导决定了基层党组织在社区治理场域中的统合地位,党组织天然具有统合社区多方治理主体的正当性。其次,党组织所具有的强组织力与强动员力也是推动机制创新的重要来源,依托于联动枢纽角色,党组织一方面能够实现区域内的横向资源整合,另一方面在科层制内实现上下资源整合,将社区内外主体联动,最大范围凝聚社区治理要素。

在动态化和常态化的日常运作中,党组织战斗堡垒作用的发挥关键在于党员先锋模范作用的发挥,党 员是党组织的基本单位,也是居民的标杆,是社区内的关键少数,其参与社区治理的行为和服务直接起着示范带动作用。而群众路线是党做基层工作的优良传统,在社区治理中践行新时代群众路线,培育社区居民间的情感和信任,重塑社区社会资本,将居民有效组织起来,共同参与社区公共事务,增强基层自我服务能力。这一过程也展现出勇于自我革命是党的鲜明品格,从理念、方法、作风上推进基层党组织的自我革新,以此强化党建引领社区治理机制创新,将党建优势转化为发展优势,党建能力转化为治理驱动能力。

(四)筑牢防火墙:机制创新的制度保障

实现党建引领的有效治理需要体系化、规范化的制度构建,就党建本身而论,制度建设也是体现价值、凝聚组织、发挥作用的根本,将制度植入党建引领社区治理的日常场景之中,以制度建设来契合党建引领社区治理的改革创新。通过完善党组织内部制度机制,整合衔接外部制度资源,形成以社区治理为中心的制度体系,明确各组织的属性定位及其治理内容,预防社区治理的“内卷化”。

基层党组织是政党功能发挥的“末端触角”,一以贯之推动全面从严治党制度向基层延伸,健全完善基层党组织组织架构和运行机制,完善基层党组织工作标准化建设,推进政党治理新常态建设。在此基础上,以基层党建“离散化”和“悬浮化”的问题为导向,通过区域化党建制度强塑并优化基层党组织形态,提升资源整合和配置能力,实现基层组织间的网络链接和资源共享。

当然,党建引领机制创新有赖于基层党建有效嵌入社区治理体系之中,完善协商民主制度,将居民们 “组织起来”,协调、吸纳多元主体的利益诉求,增进社区治理结构间的有效互动,形成党组织内的科层机制 与社会组织等主体的社会机制联动发展,实现精准对接居民需求,提高服务的精准性和治理有效性。为此, 建立系统完备、科学管用的激励保障制度,调动党员、居民等多元主体参与社区治理和服务的积极性,破解社区治理的“参与性困境”和创新“一阵风”心态,为党建引领创新机制的长效化和稳定性注入坚实力量。

结论

从单位制到街居制再到社区制,我国的基层社会治理经历了复杂的转型,基层社会治理的基本理念和 主要范式也在这一过程中的得以更新迭代。当前,党日益重视基层在国家治理体系中的基础性作用,创新基 层社会治理成为国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。作为治理链条末端的社区治理,一个突出变化即表现在基层党组织的治理功能不断强化,党建引领成为新时代社区治理的最本质特征。

通观当前全国各地的政策实践,党建引领成为顶层设计的重要部分,并纳入社会治理体系建设全局性 安排之中,以党建引领为主题涌现了丰富的创新成果,也为党建引领社区治理研究和思考积累了厚实的创 新经验和海量的田野研究素材。学界针对这一自主产生形成的改革实践从多方面切入,提出了具有许多立足本土情境的理论创新成果。这些研究从党建引领的理论逻辑、功能发挥、实践路径等多个角度进行理论阐释和具象化操作分析,为党建引领社区治理勾勒出了深邃的轮廓和投射出了多重面向。但丰富而广阔的研究亦给研究者提出了难题,即如何在纷繁复杂的话语创新、概念创新、理论创新中把握党建引领的共识性本质和特征,如何跳出拘泥于个案单个机制的断裂式分析,这都是还需要进一步廓清和展开研究的问题。

党建引领社区治理是一项复合性命题,这一命题旨在回答通过怎样的基层党建创新,来增强党组织回应社区治理问题的能力,并以此为核心,建立起整体性的党建引领社区治理的回应体系,这实质是一个再创新的过程。这一过程围绕两大议题展开:一是如何创新新时代基层党建工作,增强基层党组织的政治功能和组织功能,并将其进一步扩展为在城市社区治理结构中的突出功能;二是如何将党组织融入社区治理之中, 在多元治理格局中实现有效治理。

笔者以此为落脚点,从党建引领社区治理机制创新的角度对党建创新与基层社会治理的关系进行研究梳理,试图构建党建引领社区治理机制创新的整体性框架,从全过程和多要素视角透视党建引领社区治理机制创新的理论意涵和实践经验,回答新时代下,执政党如何调整自身组织机制,发挥“元治理”的角色与优势,提升引领能力,以自身的内生性发展来激活、整合、带动社区治理网络的建构与发展。在此基础上,探讨基层党建如何与社区治理有机融合,即通过多个维度引领,搭建起多重机制,结合正式与非正式治理体系,以制度化的形式来平衡和弥合核心引领与多元共治间的张力,进一步激发社区治理效能和社区治理再创新。这一议题,面向当下中国式现代化治理实践的推进,以及国家治理现代化的理论架设,都具有相当大的讨论和扩展空间。




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